“Als het aan het kabinet ligt, kiezen we straks om de drie jaar de helft van de senatoren in de Eerste Kamer. De senaat is dan iedere zes jaar helemaal ververst en is zo beter bestand tegen de schokgolven van de politieke actualiteit,” zo is te lezen in het commentaar bij Trouw. Nieuwsgierig naar het probleem waarvoor dit een oplossing is, dook ik in de brief die het kabinet hierover naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. Ik werd er niet vrolijk van.

Het begon goed: “Het kabinet deelt de visie van de staatscommissie dat een waardevolle rol voor de senaat is weggelegd in met name het beschermen van de democratische rechtsstaat en de daaraan ten grondslag liggende waarden. De Eerste Kamer is kortom een institutie die past in het stelsel van checks and balances dat één van de fundamenten is van de Nederlandse staatsinrichting.”  Helaas komt, volgens het kabinet: “De potentiële meerwaarde van de Eerste Kamer voor het stelsel als geheel (…) onvoldoende uit de verf.” Om daar wat aan te doen meent het kabinet: “dat het in dit licht beter is om terug te keren naar het systeem van vóór 1983. De langere zittingsperiode van de Eerste Kamerleden, hun indirecte verkiezing en de vertraagde doorwerking van wijzigingen in de politieke krachtsverhoudingen in de Eerste Kamer passen beter bij de rol en positie van de Eerste Kamer als chambre de réflexion. Het kan dan ook niet meer voorkomen dat de Eerste Kamer (in zijn geheel) over een recenter politiek mandaat van de kiezer beschikt dan de Tweede Kamer.” Dus door eens per drie jaar de helft van de Eerste Kamer te kiezen, wordt de ‘reflectieve positie’ van de Eerste Kamer versterkt en is ze, om Trouw aan te halen, ‘beter bestand tegen de schokgolven van de politieke actualiteit’.

Het kabinet wijkt hier af van het advies van de ‘commissie Remkes’, Deze commissie had als opdracht: “de regering te adviseren over de toekomstbestendigheid van het parlementair stelsel.” In 2018 bracht zij haar advies uit met het rapport Lage drempels hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. De commissie erkent ook de reflectieve waarde van de Eerste Kamer. Die reflectie-functie is, zo schrijft de commissie, gebaat bij distantie: “ het (is) belangrijk dat ook de senatoren van coalitiepartijen niet gebonden zijn (of worden) aan het regeerakkoord. Ook zou het goed zijn als de Eerste Kamer zo veel mogelijk voorkomt dat zij al vooraf betrokken raakt bij wetgevingsprocessen. Dergelijke betrokkenheid vooraf bemoeilijkt een enigszins afstandelijke heroverweging van het uiteindelijke wetsvoorstel. Daarom moet de Eerste Kamer ook terughoudendheid betrachten met actuele beleidsdebatten met de regering.” Dit komt in gevaar als: “De politieke samenstelling van de Kamers verschilt,” want zo wordt het: “steeds moeilijker om regeringscoalities te vormen die een meerderheid hebben (en houden) in beide Kamers. De staatscommissie onderkent de problematische kanten van deze ontwikkeling.”  De commissie ziet hierin geen reden om de manier waarop de leden van de Eerste Kamer worden gekozen te veranderen. Wel adviseert zij om de Eerste Kamer het recht te geven wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden naar de Tweede Kamer. Nu kan de Eerste Kamer alleen instemmen of afwijzen. Een advies dat het kabinet in haar brief overneemt. Waarom word ik hier niet vrolijk van? Mijn ‘niet vrolijk zijn’ kent een inhoudelijke kant maar ook een procedurele.

Ik begin met de inhoudelijke kant, de positie van de Eerste Kamer in ons bestel. Als de reflectieve waarde van de Eerste Kamer zo belangrijk is. Als het van belang is dat de Eerste Kamer niet in de, zoals Trouw het noemt, de “schokgolven van de actualiteit’ wordt gezogen. Zou het recht om wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden dan daarbij helpen? Als er iets is dat de Eerste Kamer in die ‘schokgolven’ laat komen, dan is het wel dit voorstel. Want wordt de Eerste Kamer daarmee niet juist in ‘actuele beleidsdebatten’ met de regering gezogen? In ons bestel initieert de regering immers de overgrote meerderheid van alle voorstellen van wet. Ja, het is de Tweede Kamer die over die teruggezonden gewijzigde wet, moet stemmen. Alleen kan de Tweede Kamer het voorstel vervolgens ook weer wijzigen en zo ontstaat er een debat tussen de kamers. Worden die ‘schokgolven’ zo niet al snel een ‘orkaan van actualiteit’?

Kan het in twee keer door Provinciale Staten laten kiezen van de Kamer daarbij helpen? Eens in de drie jaar de helft kiezen, kan er nog steeds voor zorgen dat de politieke samenstelling van beide kamers verschilt. Ook voorkomt het niet dat er momenten zijn dat de volledige samenstelling van de Eerste Kamer wordt gekozen door leden van Provinciale Staten die zijn verkozen tijdens dezelfde verkiezingen. Toch grijpt het kabinet terug op de manier waarop we vóór 1983 de Eerste Kamer kozen omdat het dan: “niet meer (kan) voorkomen dat de Eerste Kamer (in zijn geheel) over een recenter politiek mandaat van de kiezer beschikt dan de Tweede Kamer.”  Als reflectie het belangrijke kenmerk is, als het van belang is dat de leden van de Eerste Kamer niet gebonden zijn aan een regeerakkoord en als de Eerste Kamer ‘gedepolitiseerd’ moet worden, waarbij we politiek waarschijnlijk als partijpolitiek en dus smal moeten zien omdat in de basis alle menselijke activiteit politiek is, waarom dan niet gezocht naar een manier leden van die Kamer te vinden? Waarom de leden niet aanwijzen via loting?

De commissie Remkens rept daar kort over en serveert die mogelijkheid af: “In theorie kan via een loting een betere afspiegeling van de bevolking worden gerealiseerd dan via verkiezingen. Daar zou dan wel een veel grotere senaat voor nodig zijn. Bovendien is het de vraag hoe voorkomen moet worden dat via zelfselectie toch weer een niet-representatieve groep ontstaat. Sommige burgers staan nu eenmaal meer te popelen om Kamerlid te worden dan andere. Dit effect uitschakelen door alle ingelote burgers te dwingen lid te worden van het parlement is niet acceptabel omdat dit een onaanvaardbare inbreuk is op de vrijheid van burgers. Het is ook geen oplossing om te blijven loten tot er een representatieve groep is ontstaan, want dan zou van tevoren al bekend moeten zijn hoe een volledig representatieve groep eruit zou zien.”  Een analyse met een kern van waarheid. Zo’n analyse kun je echter ook ophangen met betrekking tot verkiezingen. Immers als er bij loting voor ‘echte representatie’ meer leden nodig zijn, dan kun de vraag stellen hoe afspiegelend of representatief 75 gekozen leden zijn. Daar gaat het mij nu even niet om. De vraag die de commissie niet stelt, is of het voor de reflectiefunctie nodig is dat de Eerste Kamer ‘representatief’ is. Daarvoor is het van belang om de reflectieve functie goed te definiëren. In mijn ogen richt die reflectie zich op drie aspecten. Als eerste op de doelmatigheid van een wetsvoorstel. Hierbij moet de vraag worden beantwoord of het wetsvoorstel in voldoende mate het doel dat ermee wordt beoogd, bereikt. Als tweede de rechtmatigheid. Hier moet de vraag worden beantwoord of de beperkingen die het wetsvoorstel oplegt, passen binnen het Nederlandse rechtsbestel. Hierbij moet, wat mij betreft, ook de nu ontbrekende toetsing aan de Grondwet worden meegenomen. Als laatste moet een wetsvoorstel worden getoetst op de uitvoerbaarheid ervan. Met andere woorden het toetsen van de kwaliteit van het wetsvoorstel en niet het nut of de noodzaak ervan. Dat is het domein van de Tweede Kamer.

Als de Eerste Kamer een dergelijke functie heeft, hoe noodzakelijk is dan de representativiteit ervan? Een dergelijke invulling wordt niet geraakt door de ‘schokgolven van de actualiteit’? Afkeuring van een wetsvoorstel zegt immers niets over de doelstelling noch over nut en noodzaak van het wetsvoorstel. Met een dergelijke functie zou de Eerste Kamer best geloot kunnen worden en uit niet meer dan de huidige vijfenzeventig leden kunnen bestaan. Zeker als zij bij haar werk kan rekenen op een gedegen ambtelijke ondersteuning en de plicht om ten minste bij drie verschillende onafhankelijke instanties advies op te vragen. Instanties zoals de Raad van Staten.  

Dan het procedurele deel van mijn ‘niet vrolijk’ zijn. Die spitst zich toe op twee zaken die in elkaars verlengde liggen. Dat begon al met het instellen van de ‘commissie Remkes’. De beide Kamers vroegen de minister-president een dergelijke commissie in te stellen via een brief aan de minister-president. Dat is gebeurd en de commissie leverde haar rapport op aan het kabinet, dat was immers de opdrachtgever. Het kabinet stuurde vervolgens het rapport met een brief met haar ideeën en voorstellen over de vormgeving van onze democratische vertegenwoordiging naar de Tweede Kamer. Zou het niet meer aan de Kamer zelf zijn om hierover na te denken? Had de Kamer dit niet zelf moeten onderzoeken? En dan kom ik bij het tweede procedurele punt. Zou de volksvertegenwoordiging hier niet zelf een soort brede maatschappelijke discussie over moeten voeren? Een brede discussie met het Nederlandse volk? Want is het uiteindelijk niet aan het volk om te bepalen hoe het zich wil laten vertegenwoordigen? Een brede maatschappelijke discussie die uiteindelijk zou kunnen leiden tot een grondwetgevende vergadering. Een vergadering met als doel en mandaat om onze Grondwet en de inrichting van ons vertegenwoordigende stelsel opnieuw vorm te geven op basis van de uitkomsten van die brede maatschappelijke discussie? Het resultaat van dit werk kan vervolgens weer per referendum aan het totale volk worden voorgelegd.